Zasadnicze decyzje związane z utworzeniem polskiego ośrodka władzy politycznie podporządkowanego Stalinowi zapadły w okresie między 18 a 20 lipca 1944 r. Wtedy to w Moskwie z inicjatywy Stalina reprezentanci Krajowej Rady Narodowej, Centralnego Biura Komunistów Polski i Związku Patriotów Polskich w ZSRR powołali do życia strukturę polityczną, początkowo nazwaną delegaturą KRN dla terenów wyzwolonych, a ostatecznie na polecenie radzieckiego dyktatora - Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego. De facto oznaczało to powołanie do życia pod radziecką kuratelą drugiego rządu polskiego, konkurencyjnego wobec istniejącego w Londynie rządu na obczyźnie. Ten ostatni, kierowany przez Stanisława Mikołajczyka, zachowywał wszelkie znamiona legalnej władzy, reprezentując ciągłość państwowości polskiej i jej suwerenność. Wynikało to zarówno z konstytucyjnych podstaw jego utworzenia i działania, jak i z prawnomiędzynarodowego uznania ze strony znakomitej większości podmiotów stosunków międzynarodowych. Natomiast PKWN nie dysponował żadną prawną legitymacją, nie może być bowiem uznana za takową ani polityczna wola Krajowej Rady Narodowej, która zresztą usankcjonowała powstanie PKWN dopiero ex post. Znane okoliczności utworzenia Komitetu i całokształt jego poczynań w 1944 r. potwierdzają przy tym, iż nie był on suwerenny w swych decyzjach, lecz realizował politykę dyktowaną - przynajmniej co do ogólnych zasad, ale także co do wielu rozstrzygnięć szczegółowych - przez władze radzieckie i Stalina osobiście. W tym sensie zasadne jest kwestionowanie legalności ustanawianych przezeń norm prawnych i zawieranych układów międzypaństwowych. Niemniej dysponując własnym aparatem przymusu oraz korzystając ze wsparcia radzieckiego de facto narzucił określony porządek prawny na obszarach pozostających w zasięgu jego działania, a zrodzona wraz z nim struktura stosunków politycznych, cechująca się hegemonią partii komunistycznej oraz ścisłym sprzężeniem Polski z polityką radziecką, przetrwała z pewnymi modyfikacjami przez następne dziesięciolecia.
      26 lipca 1944 r. przewodniczący PKWN Edward Osóbka-Morawski oraz ludowy komisarz spraw zagranicznych ZSRR Wiaczesław Mołotow podpisali dwa porozumienia: o polsko-radzieckiej granicy państwowej oraz o stosunkach między naczelnym dowództwem radzieckim a polską, tzn. tworzoną przez PKWN, administracją na obszarach wyzwolonych spod okupacji niemieckiej. Pierwsze z tych porozumień w istocie faktycznie ustaliło kształt terytorialny powojennej Polski, bowiem jak się później okazało konferencje w Jałcie i Poczdamie, nie wniosły do granic zakreślonych w lipcu 1944 r. poprawek. Przedmiotem dalszych uwag będzie jednak przede wszystkim drugie z wymienionych porozumień i jego realizacja. Podpisanie układu granicznego miało z tego punktu widzenia o tyle zasadnicze znaczenie, że przesądzało jak daleko na wschód rozciągał się obszar administrowany przez PKWN.
      Natomiast porozumienie o stosunkach między dowództwem radzieckim a polską administracją określało, w pewnym przynajmniej zakresie, kompetencje obu stron na obszarach położonych na zachód od granicy polsko-radzieckiej.
      Kluczowe znaczenie miały trzy artykuły tego porozumienia. Art.1. stwierdzał: "W strefie działań wojennych na terytorium Polski po wkroczeniu wojsk radzieckich władza najwyższa i odpowiedzialność we wszystkich sprawach dotyczących prowadzenia wojny, w okresie czasu niezbędnego dla przeprowadzenia operacji wojennych, koncentrują się w ręku wodza naczelnego wojsk radzieckich". Art.6. głosił: "Z chwilą, gdy jakakolwiek część wyzwolonego terytorium Polski przestanie być strefą bezpośrednich operacji wojennych, Polski Komitet Wyzwolenia Narodowego obejmuje całkowite kierownictwo wszystkimi sprawami administracji cywilnej". Wreszcie w art.7. zapisano: "Wszyscy ci, którzy wchodzą w skład wojsk radzieckich na terytorium Polski, będą podlegać jurysdykcji radzieckiego wodza naczelnego. Wszyscy zaś ci, którzy wchodzą w skład Polskich Sił Zbrojnych, będą podlegać wojskowym ustawom i regulaminom polskim. Jurysdykcji tej będzie podlegać również ludność cywilna na terytorium polskim nawet w wypadkach dotyczących przestępstw popełnionych przeciwko wojskom radzieckim, z wyjątkiem przestępstw popełnionych w strefie operacji wojennych, które to przestępstwa podlegają jurysdykcji radzieckiego wodza naczelnego. W wypadkach spornych kwestia jurysdykcji będzie rozstrzygana drogą wspólnego porozumienia między radzieckim wodzem naczelnym a pełnomocnikiem Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego" .
      Pełnomocnikiem rządu radzieckiego przy PKWN został gen. Nikołaj Bułganin.
      Należy zaznaczyć, iż na mocy postanowienia Państwowego Komitetu Obrony ZSRR z 31 lipca 1944 r. uprawnienia przypisane w porozumieniu z 26 lipca radzieckiemu naczelnemu wodzowi w strefie działań wojennych zostały przekazane dowódcom 1 Frontu Ukraińskiego, 1 Frontu Białoruskiego i 2 Frontu Białoruskiego, zaś ogólne kierownictwo sprawami cywilnymi Radom Wojennym tych frontów, przy czym personalnie odpowiadali za to gen. Krajniukow z 1 Frontu Ukraińskiego, gen. Tielegin z 1 Frontu Białoruskiego i gen. Subbotin z 2 Frontu Białoruskiego . Jakkolwiek miało to czysto formalne znaczenie, to jednak zwraca uwagę fakt, że decyzję tę podjął nie naczelny wódz radzieckich sił zbrojnych, lecz organ władzy państwowej ZSRR, jakim był Państwowy Komitet Obrony.
      W porozumieniu podpisanym 26 lipca w żaden sposób nie została określona definicja strefy operacji wojennych, a zwłaszcza nie wskazano jej głębokości, ani też cech pozwalających konkretny obszar uznać za leżący w tej strefie, bądź poza nią. Nie powiedziano też, kto i na jakiej podstawie określałby czy dany obszar jest czy nie jest strefą działań wojennych. Zwraca też uwagę fakt, że w art.6 używa się pojęcia strefy bezpośrednich operacji wojennych, w art.1 pojęcia strefy działań wojennych, a w art. 7 pojęcia strefy operacji wojennych. trudno orzec, czy było to dziełem przypadku, czy też świadomym zabiegiem. Wiadomo jednak, że tam gdzie strona radziecka chciała uzyskać jednoznaczne i precyzyjne określenia, tam z ogromną starannością i dbałością o szczegóły dążyła do odpowiednich zapisów. Wnosić z tego można, iż w tym wypadku świadomie wprowadzono zapisy pozostawiające sporą swobodę manewru przy rozstrzyganiu konkretnych problemów i podejmowaniu konkretnych działań. Nie są znane żadne dokumenty pochodzące z 1944 r., w których nastąpiłoby sprecyzowanie pojęcia strefy działań wojennych czy też strefy operacji wojennych.
      Następstwem zawarcia porozumienia z 26 lipca, a zwłaszcza zawartych w nim zapisów o skoncentrowaniu w rękach radzieckiego najwyższego dowództwa najwyższej władzy w sprawach dotyczących prowadzenia wojny oraz jurysdykcji radzieckiego naczelnego dowództwa w strefie przyfrontowej były decyzje władz radzieckich w kluczowych sprawach określających sytuację na obszarach polskich. 29 lipca Państwowy Komitet Obrony ZSRR przyjął postanowienie o utworzeniu na terytorium Polski radzieckich komendantur wojskowych, do kompetencji których należały m.in. "ustanowienie i ochrona porządku na tyłach Armii Czerwonej". Na tej podstawie 1 sierpnia Sztab Generalny Armii Czerwonej przekazał dowódcom poszczególnych frontów szczegółową dyrektywę , w której m.in. stwierdzano, że jedyną legalną władzą na terytorium Polski jest PKWN i jego organy terenowe, natomiast osoby występujące w imieniu rządu polskiego na obczyźnie winny być traktowane jako awanturnicy. 31 lipca Kwatera Główna Naczelnego Dowództwa ZSRR wydała dyrektywę określającą zasady mobilizacji na wyzwolonych ziemiach polskich .
      Równocześnie jednak należy podkreślić, iż początkowo po przekroczeniu Bugu radzieckie władze wojskowe powstrzymywały się przed masowym rozbrajaniem oddziałów Armii Krajowej, prowadziły z nimi rozmowy i niezbyt chętnie odnosiły się do perspektywy rozbrajania ich własnymi siłami. W piśmie dowódcy 47 armii do Rady Wojennej 1 Frontu Białoruskiego z 30 lipca zawarta wręcz została sugestia, aby to PKWN wydał dekret o likwidacji tych oddziałów i sam go zrealizował .
      W tym samym czasie, 27 lipca gen. Berling jako dowódca 1 Armii Wojska Polskiego wydał rozkaz o rozbrojeniu oddziałów Armii Ludowej, Armii Krajowej i Batalionów Chłopskich, wyraźnie przy tym wskazując na konieczność porozumienia się z dowódcami rozbrajanych oddziałów i przekonania ich o konieczności prowadzenia dalszej wspólnej walki w szeregach Wojska Polskiego. 30 lipca gen. Żymierski jako Naczelny Dowódca WP wydał rozkaz wzywający wszystkich żołnierzy konspiracji do zjednoczenia się w szeregach WP, podkreślając równość praw i obowiązków bez względu na wcześniejszą przynależność organizacyjną oraz uznanie dotychczasowych stopni i odznaczeń. Na tej podstawie historycy budują tezę, iż usiłowano w ten sposób uczynić z regularnego wojska swego rodzaju płaszczyznę rozładowania konfliktu między tzw. obozem PKWN i organizacjami i instytucjami związanymi z rządem na obczyźnie. Natomiast 1 sierpnia radziecka Kwatera Główna Naczelnego Dowództwa wydała dyrektywę w sprawie rozbrojenia polskich oddziałów wojskowych niepodporządkowanych PKWN. Dyrektywa ta nakazywała bezwzględne rozbrojenie tych oddziałów, internowanie wszystkich oficerów, natomiast szeregowi i podoficerowie wyrażający gotowość dalszej walki z Niemcami mieli być wcielania do Wojska Polskiego. Równocześnie na obywateli polskich nałożono obowiązek oddania wojskowym władzom radzieckim w ciągu 3 dni broni, amunicji, radiostacji i innego sprzętu wojskowego, grożąc surowymi karami za niewykonanie tego nakazu. Na tej podstawie dowódcy frontów wydali podległym sobie wojskom oraz komendanturom wojskowym odpowiednie rozkazy . Dyrektywa z 1 sierpnia nakazywała rozbrajanie i rozformowywanie oddziałów polskich "na wschód od Wisły", a więc bez określania głębokości pasa przyfrontowego, w obrębie którego miałoby to być dokonywane. Oznaczało to, iż strona radziecka przyznawała sobie prawo do dokonywania rozbrojeń polskich oddziałów na całości terenów wyzwolonych spod okupacji niemieckiej. Również w rozkazie określającym zasady działania radzieckich komendantur wojennych posługiwano się terminem strefy przyfrontowej, nie określając w żaden sposób jej głębokości.
      Dodać należy, iż 24 sierpnia PKWN wydał dekret o rozwiązaniu organizacji wojskowych na terenach wyzwolonych. Niewątpliwie miało to bezpośredni związek z omówioną wyżej dyrektywą Kwatery Głównej Naczelnego Dowództwa ZSRR. Dekret PKWN stwarzał dla działań wynikających z radzieckich decyzji polską podstawę prawną.
      W sierpniu dokonano aresztowań członków wszystkich oddziałów AK biorących udział w operacji "Burza" i ujawnionych wobec Armii Czerwonej. Terror NKWD uderzył także w ludność cywilną. W samym tylko lubelskim okręgu AK do końca września aresztowano ok. 21 tys. osób, w tym ponad 2 tys. żołnierzy AK .
      Represyjne poczynania NKWD i wydzielonych pionów wojskowych ZSRR budziły wątpliwości, zaniepokojenie i zastrzeżenia nawet w kręgach PKWN. 20 września 1944 r. kierownik resortu administracji publicznej PKWN Stanisław Kotek-Agroszewski dał temu wyraz, instruując wojewodów, iż "w porozumieniu z władzami Związku Sowieckiego zabrania się aresztowania przez władze sowieckie obywateli polskich z wyjątkiem szpiegostwa na rzecz państw ościennych" . Oznaczało to przynajmniej dążenie do zawężenia polityki represyjnej władz radzieckich, nie zupełnie zresztą uprawnione w świetle wspomnianego porozumienia lipcowego. Na inny aspekt tej sprawy zwrócił uwagę Naczelny Dowódca Wojska Polskiego gen. Michał Żymierski w piśmie z 25 stycznia 1945 r. skierowanym do ministra spraw zagranicznych, postulując uzupełnienie porozumienia z 26 lipca 1944 r. Informował, że sądy Armii Czerwonej w stosunku do obywateli polskich ferują wyroki w imieniu "swego państwa i na mocy prawa radzieckiego", co jest sprzeczne z konwencją haską z 1907 r., przewidującą stosowanie rodzimego prawodawstwa. Potwierdzało to w istocie, że władze radzieckie stosowały praktykę właściwą reżimowi okupacyjnemu, a nie działaniom na terytorium suwerennego i sojuszniczego państwa. Żymierski proponował, by w dodatkowych umowach uzgodnić, że władze radzieckie będą stosowały dekret PKWN z 30 października 1944 r., osławiony dekret o ochronie państwa. Żymierski zwracał też uwagę, iż władze radzieckie ferują wyroki wobec obywateli polskich bez jakiejkolwiek notyfikacji stronie polskiej .
      Odmienne były oceny czynników radzieckich. Wspomniany już gen. Tielegin, członek Rady Wojennej 1 Frontu Białoruskiego, w datowanym 30 października 1944 r. piśmie do Grigorija Malenkowa, członka Państwowego Komitetu Obrony, oceniał wykonywanie dyrektywy z 1 sierpnia bardzo krytycznie. PKWN i podporządkowanym mu organom administracji i organom bezpieczeństwa zarzucał brak zdecydowania w likwidacji "wrogich organizacji", opieszałość i niechęć do zaostrzania sytuacji. Niemniej krytycznie oceniał jednak i postępowanie władz radzieckich. Jego zdaniem komendantury wojenne niedostatecznie ostro reagowały na akty sabotażu, prokuratura i sądy wojskowe przejawiały niechęć do sądzenia Polaków. Tielegin krytykował także kontrwywiad wojskowy, wojska NKWD, służby ochrony tyłów oraz rady wojenne frontów i armii, uważając, iż samowolnie dokonały korekty nakazów wynikających z sierpniowej dyrektywy, nie przejawiając zapału w represjonowaniu obywateli polskich, a nawet starając się unikać zaangażowania w te sprawy . Być może efektem tych ocen były decyzje o wzmocnieniu radzieckiego aparatu bezpieczeństwa na ziemiach polskich i przeprowadzeniu pokazowych procesów w poszczególnych powiatach .
      Analiza polskich i radzieckich źródeł prowadzi do wniosku, iż w 1944 r. cały obszar Polski znajdujący się między granicą ustanowioną na podstawie porozumienia między PKWN i rządem ZSRR w lipcu 1944 r., a linią frontu pozostawał terenem podporządkowanym kompetencji radzieckiego naczelnego dowództwa jako odpowiedzialnego za sprawy związane z prowadzeniem wojny oraz na cały ten teren rozciągnięta była jurysdykcja radzieckiego naczelnego dowództwa.
      W związku ze styczniową ofensywą Armii Czerwonej i zajęciem ziem polskich położonych na zachód od Wisły, 20 lutego 1945 r. Państwowy Komitet Obrony ZSRR podjął uchwałę, w której określono zasady postępowania władz radzieckich na obszarze Polski. W jej punkcie 2 stwierdzono: "Na podstawie porozumienia polsko-radzieckiego z 26.7.44 roku na całym terytorium Polski, oswobodzonym przez Armię Czerwoną od niemiecko-faszystowskich najeźdźców, działa administracja polska.
      W stosunkach z polską administracją zobowiązać dowodzących frontami i armiami działającymi na zachodnich ziemiach Polski, do kierowania się następującymi [zasadami]:
      a) instytucje polskiego rządu Tymczasowego poprzez swoją administrację zabezpieczają na terytorium Polski bezpieczeństwo państwowe i porządek publiczny, walkę ze szpiegowsko-dywresyjną i terrorystyczną agenturą niemieckich organów wywiadowczych i niemieckiego dowództwa wojskowego, walkę z nieporządkami, działaniami powstańczymi i wrogimi elementami, prowadzącymi działalność przeciw polskiemu Rządowi Tymczasowemu i oswobodzicielskim działaniom Armii czerwonej;
      b) w strefie przyfrontowej o głębokości od 60 do 100 km od przedniej linii frontu, w której odpowiedzialność za bezpieczeństwo państwowe i porządek publiczny nakłada się na dowódców frontów i przedstawicieli NKWD. radziecko-polskiej administracji okazywać wszelkie współdziałanie i niezbędną pomoc wojskowemu dowództwu Armii czerwonej i organom NKWD w sprawie przeprowadzenia przedsięwzięć związanych z prowadzeniem działań wojennych".
      Uchwała określała wschodnią granicę strefy przyfrontowej na dzień 18 lutego 1945 r., a w późniejszym okresie, wraz z przesuwaniem się frontu linię tę miał określać sztab generalny Armii Czerwonej.
      W punkcie 4 uchwały stwierdzano natomiast, iż grupy operacyjne i wojska NKWD działające w strefie przyfrontowej powinny:
      a) aresztowania miejscowej ludności polskiej prowadzić po należytej analizie materiałów,
      b) przy aresztowaniach znanych osób spośród polskich obywateli informować o tym odpowiednie organy polskiej administracji,
      c) przyciągać do prowadzenia aresztowań wrogich elementów polską administrację.
        W punkcie 5 postanawiano, w odpowiedzi na prośbę Rządu Tymczasowego, skierować do ministerstwa administracji publicznej i ministerstwa bezpieczeństwa publicznego doradców dla udzielenia im praktycznej pomocy oraz postanawiano wydzielić oddziały wojsk NKWD do dyspozycji tych doradców.
      Na podkreślenie zasługują tu dwa fakty niezwykle istotne:
      1) ustalenie zasięgu strefy przyfrontowej konkretyzujące postanowienia porozumienia lipcowego, nastąpiło jednostronną decyzją radzieckiego organu władzy i tenże organ określił równocześnie zasady postępowania radzieckiego aparatu bezpieczeństwa wobec obywateli polskich i polskiej administracji państwowej;
      2) decyzje te nie zostały podane do publicznej wiadomości, a nawet nie były oficjalnie notyfikowane stronie polskiej, której przedstawiciele mogli jedynie zapoznać się z niektórymi elementami powziętych decyzji.
      Powoływanie się na porozumienie z 26 lipca 1944 r. jako podstawę prawną całokształtu poczynań represyjnych strony radzieckiej, zwłaszcza wobec podziemia polskiego, stanowi oczywiste nadużycie nawet tak niejasnych uregulowań, jakie zawarte zostały we wspomnianym porozumieniu, zwłaszcza po konkretyzacji zasięgu strefy bezpośrednich działań wojennych. Przez wiele miesięcy akcje represyjne wobec obywateli polskich były bowiem prowadzone przez władze radzieckie poza ową strefą, także już po zakończeniu działań wojennych.